Noticies > Congressos > Gandesa > Ponència Nº 1

PONÈNCIA NÚM. 1:

Ordenació i planificació del territori

 PONENT:

Josep Mª Franquet Bernis

Tinent Alcalde d'Hisenda i Serveis Interns

Ajuntament de Tortosa

Benvolgudes companyes i companys del III Congrés de la FIC:

És per a mi un gran motiu d'orgull i satisfacció el poder dirigir-me a tots vosaltres per tal d’exposar-vos la ponència que em fou encarregada per la nostra direcció amb motiu de l’Assemblea celebrada a Gandesa el passat 25 de gener, i que tracta sobre l’ordenació i planificació del territori del nostre país. És un tema, com ja sabeu, de gran actualitat i transcendència per a Catalunya.

I. LA DIVISIÓ ADMINISTRATIVO-TERRITORIAL DE CATALUNYA:
PANORÀMICA HISTÒRICA I ESTAT DE LA QÜESTIÓ

1. INTRODUCCIÓ

Des del punt de vista històric, veiem com Catalunya ha sofert continues reestructuracions territorials. Des d'acabada la Reconquesta l'any 1153, on la intervenció extensiva de la sobirania comtal de Barcelona va obligar al poder reial a delegar la seva autoritat -en tot el que li pertocava- a funcionaris situats a diversos indrets de Catalunya, és on ja podem observar que en alguns llocs substituïren els vescomtes pels veguers, i els territoris dins dels quals exercien llurs atribucions foren anomenats “vegueries”. Es tractava, doncs, de la primera divisió amb territoris ben delimitats que hagi arribat amb tot detall fins a nosaltres⁽¹⁾.

Llavors, la divisió de Catalunya era de divuit vegueries (Girona, Barcelona i el Vallès, Vilafranca, Tarragona, Tortosa, Besalú, Osona, Manresa, Cervera amb els Prats, Montblanc, Tàrrega, Lleida, Camprodon, la Ral, Ripollès, Berguedà, Camarasa i Pallars). Molt més a prop i fent un gran salt en el temps, la Generalitat Republicana va dividir l'any 1936 Catalunya en 9 regions-vegueries (Barcelona, Girona, Tarragona, Reus, Tortosa, Vic, Manresa, Lleida i Tremp) i 38 comarques, mitjançant la corresponent proposta de la Ponència de la Conselleria d’Economia, establerta el 13 de febrer del 1933 i modificada el 23 de desembre del 1936.

Les comarques constitueixen avui l’element bàsic d’estructuració territorial de Catalunya, com a ens supramunicipals (i subregionals) que responen a la realitat socioeconòmica i geogràfica del país, així com a la consciència popular. En bona mesura, ja tingueren aquest paper, paral·lelament a les demarcacions administratives, en el període independent (vegueries al Principat-Estat, governacions al Regne de València, etc.); l'han conservat i desenvolupat per sota de les demarcacions artificioses amb què els estats dominants (Espanya i França) han anat trossejant el nostre país (corregiments, províncies, departaments) i molt particularment, per la divisió provincial encara vigent deguda al ministre liberal Francisco Javier de Burgos (30 de novembre de 1833).

La consciència del fet comarcal és força antiga. Des de l’Alta Edat Mitjana tenim constància documental abundosa de corònims que esdevindran comarcals, per bé que llavors responien a algun tipus de demarcació administrativa (reial, senyorial o eclesiàstica): Rosselló, Cerdanya, Pallars, Ribagorça, Urgell... Des de mitjan segle XIII al País Valencià (Llibre dels feits de Jaume I, v. 1244), almenys des de les acaballes del segle XVI al Principat-Estat (Geografia de Catalunya de Pere Gil, 1600), etc., se succeeixen les referències a comarques pròpiament dites, naturalment amb límits imprecisos, entre les quals estan les ja citades i, també, l’Empordà, el Vallès, el Penedès, el Camp de Tarragona, la Noguera, la Segarra, el Maestrat, la Ribera de Xúquer, la Marina, el Pla de Mallorca, etc.; hi sovintegen, també, els corònims subcomarcals: la Salanca, la Vall de Ribes, les Guilleries, la Ribera de Sió, la Conca de Meià, el Pla de l’Arc, la Tinença d’Alcalatén, la Foia de Castalla, la Valldigna...

En configurar-se el moviment nacional català contemporani, una de les reivindicacions centrals és la supressió de les províncies (i del departament) i la implantació de la divisió territorial en comarques; principi consagrat definitivament per les Bases de Manresa (1892). El problema consistia a establir quines i quantes eren aqueixes comarques, a delimitar-les amb precisió, a decidir quins criteris aplicar-hi (fisiogràfics, històrics, socioeconòmics....) i a encunyar-ne el corònim exacte. Això originà un debat comarcalista llarg i complex, amb múltiples propostes.

En el context de l’època, les propostes de divisió comarcal generalment es realitzaren de forma aïllada per a cadascuna de les regions històrico-fàctiques en què eren pertinents: Catalunya Nord, Principat de Catalunya, Franja de Ponent, Illes i País Valencià.

Ù 

2. PRINCIPAT

Al Principat, el debat comarcalista fou particularment viu i fructífer en propostes, (1), com, lògicament, corresponia al seu paper d’avantguarda històrica del moviment nacional català. A  banda de la precursora d’Antoni Cebrià i Costa (1864) hi destaquen les propostes de comarcalització de Francesc Flos i Calcat (1896), Esteve Sunyol (1897), Norbert Font i Sagué (1897, ja citada), Francesc Carreras Candi (1907), Cèsar August Torras (1919), Pere Blasi (1922), Josep M. Rendé (1924), la Constitució de l’Havana (1928) i Pau Vila (1931).

Mapa 1. Projecte de divisió comarcal del Principat per Pere Blasi (Geografia elemental de Catalunya, APEC, 1922)

Mapa 2. Projecte de divisió comarcal del Principat per Pau Vila; autocartografització (en l'obra col·lectiva El problema comarcal de Catalunya, Casa del Vallès, 1931)  

La base de la comarcalització actual del Principat (i de la regionalització generalment admesa) fou establerta per la Ponència de la Divisió Territorial de Catalunya (1931-1933, amb Pau Vila com a membre més destacat) en l’informe titulat: Divisió territorial: estudis i projectes: nomenclàtor de municipis (Generalitat de Catalunya, 1933)⁽²⁾. Aquest projecte d’organització territorial en comarques i regions fou implantat per la Generalitat republicana en plena guerra civil espanyola (decrets de 27 d’agost i 23 de desembre de 1936), amb la supressió de les províncies, tot desenvolupant un notable esforç informatiu (són cèlebres el cartell d’octubre del 1936 i el llibre La divisió territorial de Catalunya de 1937) i gaudint d’un gran impacte social.

Mapa 3. Mapa oficial de la divisió territorial del Principat, segons el cartell de 1936, reproduït en el llibre La divisió territorial de Catalunya (Generalitat de Catalunya, 1937)

Aquesta divisió territorial autocentrada esdevingué emblemàtica sota el periode franquista (1939-1975)⁽³⁾.

Pel que fa a les comarques (no pas a les regions), la comarcalització principatina de 1936 fou restaurada per la Generalitat monàrquica el 1987 (llei de 4 d’abril), amb lleus retocs de certs límits comarcals (a causa d’agregacions municipals produïdes des del 1939) i amb algunes reformes posteriors (reconeixement de tres altres comarques per llei de 28 de març de 1988, canvis d’adscripció comarcal de certs municipis per llei de 8 de gener de 1990). Vegeu-ne el resultat final⁽⁴⁾.

Mapa 4. La divisió comarcal del Principat oficialment vigent (llei de 1987 amb les reformes posteriors de 1988 i 1990)

Cal esmentar, finalment, l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya (Principat), encarregat pel Parlament “de Catalunya” a la “comissió Roca” (2000) i presentat el gener del 2001, bé que blocat tot seguit. Presenta diversos punts interessants que ja estan servint  d’orientació legislativa per a la futura organització territorial del país⁽⁵⁾.

Mapa 5. Mapa de síntesi de la proposta de la "comissió Roca" (2000-2001)

 Ù

3. FRANJA DE PONENT

Pel que fa a la Franja de Ponent, i a banda de la primera aproximació de Font i Sagué (1897) ja citada, fou decisiva la comarcalització emprada a la Geografia de Catalunya dirigida per Lluís Solé i Sabarís (1958-1968); aquesta obra, que tractava conjuntament Catalunya Nord, el Principat i la Franja, fou la primera a adscriure quatre municipis d’aquesta a comarques majoritàriament principatines, amb criteris científics⁽⁶⁾. 

Mapa 6. Comarcalització emprada per la Geografia de Catalunya d'Aedos, dirigida per Lluís Solé i Sabarís (volum 1, 1958)

La comarcalització de referència hi és avui l’elaborada per Max Cahner per a la GEC (v. 1968) a partir dels estudis de radis de mercat efectuats per Joan Soler i Riber. Aquesta comarcalització ajusta la frontera occidental a la realitat lingüística (bé que considerant catalanòfona la Vall de Benasc); ⁽⁷⁾refina la delimitació comarcal; manté la vinculació dels quatre municipis citats a comarques majoritàriament principatines; i, encara, reunifica l’Alta Ribagorça per damunt dels límits administratius oficials.

Vegeu més avall, emperò, la involució impulsada darrerament, que pugna per esdevenir referencial.

Ù 

4. COMARCALITZACIÓ UNITÀRIA I REGIONALITACIÓ DEL PAÍS

La primera comarcalització més o menys uniforme de tot el país ⁽⁸⁾ sembla ésser la presentada per Antoni Bescós i Ramon en el cèlebre mapa mural Països Catalans: divisió comarcal,  publicat per la Llibreria Ballester i Canals el 1962, i en què hom recopilava eficientment la informació llavors disponible: s’hi aplicava el sistema de Font i Sagué a Catalunya Nord; el del 36 al Principat (sense regions, però); el de la Geografia del 58 a la Franja (per bé que supeditant-se al límit administratiu); i al País Valencià, el de Joan Coromines (El que s’ha de saber de la llengua catalana, 1954), simplificació de la proposta presentada per Sanchis Guarner el 1950; Mallorca hi era tractada com a monocomarcal.

Mapa 7. Comarcalització unitària de l’àmbit nacional dels Països Catalans

Avui, la divisió territorial de Catalunya (“Països Catalans”) de referència absoluta és la de la GEC (primera edició, en fascicles des del 1968; en volums, 1969-1980). Coincidia a grans trets amb la de Bescós a Catalunya Nord i al Principat, amb alguna innovació que ja hem vist (inclusió del Capcir en l'Alta Cerdanya, inclusió de la Fenolleda Rossellonesa en el Rosselló); i la perfeccionava tot establint la citada divisió de Cahner/Soler per a la Franja, així com aplicant la de Soler i Riber al País Valencià. Amb escassa coherència, però, hom calcava les “comarques” mallorquines sobre els partits judicials.

Un altre avenç històric del model de la GEC fou l’agrupament de les comarques en regions arreu del país, en la bona tradició de la Ponència del 31 i de Soler: tot Catalunya Nord era tractada com a regió “de Perpinyà” (però l’enclavament de Llívia era adscrit a la regió “de Vic”); hom aplicava la divisió del 36 al Principat, per bé que desestimant la regió “de Reus”, ⁽⁹⁾ i la de Soler i Riber al País Valencià; amb plena correcció, Mallorca, Menorca i les Pitiüses eren tractades com a regions (en rebuig del mite de “Baleares”), mentre que les terres de la Franja de Ponent eren incloses en regions majoritàriament principatines. En aquests dos punts, hom trencava amb les barreres artificials i amb la lògica divisionista imposades per l’imperialisme.

Mapa 8. La divisió territorial dels Països Catalans en comarques i regions en la primera edició de la GEC (volum 11, 1978) 

La segona edició de la GEC (1986-1989 i suplements d’actualització) recollí les correccions de Joan Becat pel que fa la Catalunya Nord, així com les reformes oficials esdevingudes al Principat; anàlogament actuaren la Gran geografia comarcal de Catalunya (1a ed., 1981-1985, 2a ed., 1991-1996) i la Geografia general dels Països Catalans (1992-1996).

 Ù

II. L’INFORME DE LA COMISSIÓ D’EXPERTS EN ORGANITZACIÓ TERRITORIAL

1. DESCRIPCIÓ I OBJECTIUS

La Comissió d’experts -creada mitjançant Acord de Govern de 3 d’abril de 2000, a instància dels diferents grups parlamentaris del Parlament de Catalunya- va finalitzar el seu informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya el día 22 de desembre de 2000. És tractava d’una Comissió presidida per Miquel Roca Junyent i de la qual en formaren part Jordi Bonet, advocat; Jesús Burgueño, geògraf; Robert Casadevall, geògraf; Tomàs Font, catedràtic de Dret administratiu; Josep Ma. Franquet, enginyer agrònom i Dr. en Economia; Enric Lluch, geògraf; i Xavier Rubió, geògraf i demògraf.

L’informe s’articulà en tres grans capítols: l’actuació sobre els petits municipis i la política de reordenació municipal; la comarca, la seva actualització i redefinició i l’àmbit regional, o sigui l’estructuració del territori en vegueries. Entre altres coses, l’informe proposava la creació de sis vegueries dins el territori català que serien la de Barcelona, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, Catalunya Central, Girona i Terres de Ponent.

En l’elaboració de l’informe la Comissió perseguí la formulació d’una proposta concreta i operativa, perfectament aplicable al territori català. Concreta, en el sentit de definir els criteris bàsics d’actuació que cal seguir, amb propostes específiques d’articulació, modificacions legislatives que cal introduir, disseny de polítiques que cal practicar i canvis en les delimitacions territorial i en els mapes municipal, comarcal i provincial. I, a la vegada, operativa, en la mesura que el conjunt de les propostes de la Comissió es guiaven per un criteri de viabilitat econòmica i jurídica que comportà la màxima adaptació a l’estructura jurídica, constitucional i estatutària de l’Estat i de Catalunya. 

Els objectius que inspiraren les propostes de la Comissió es poden sintetitzar de la manera següent: respectar l’autonomia local i enfortir els ajuntaments, en aplicació del principi de subsidiarietat; incrementar la implicació ciutadana en l’Administració local i, així mateix, millorar la representativitat dels ens locals intermedis; resituar la comarca en el marc de la col·laboració intermunicipal i cercar un esquema administratiu més simple i comprensible que l’actual; flexibilitzar les solucions proposades adaptant-les a la diversitat de realitats territorials, tot defugint rigideses uniformistes; optimitzar l’ús dels limitats recursos públics en l’àmbit de l’Administració local, establir un marc que permeti la descentralització de la Generalitat, la confluència de les diverses demarcacions territorials emprades tant per la Generalitat com per l’Estat, i fer que la discordança esdevingui excepció i no norma; i, en definitiva, actualitzar i racionalitzar el mapa administratiu heretat.

Ù

2. EL MUNICIPI

L’informe s’articula sobre tres grans capítols. El primer es dedica a l’actuació sobre els petits municipis i la política de reordenació municipal. La Comissió proposava la reordenació de l’estructura municipal, mitjançant la reorganització territorial dels municipis, dirigida a determinar les unitats bàsiques que configuren el mapa municipal i les seves formes d’integració. Això implica:

Assolir una població mínima municipal de 250 habitants. Per als municipis afectats , la figura de l’entitat municipal descentralitzada pot servir per preservar la seva identificació col·lectiva.

Per als petits municipis (identificats com a tals els que compten amb menys de 1000 habitants) es proposava establir un règim especial, que vol afavorir tots els mecanismes de col·laboració intermunicipal per tal d’assolir dimensions més òptimes per a la prestació de serveis. En el cas dels municipis de muntanya es pren com a referència la xifra de 500 habitants per raons comprensibles.

Emprendre la correcció de nombroses disfuncionalitats del mapa municipal actual del país.

Amb aquesta finalitat, es proposava l’elaboració d’una llei de reordenació municipal que hauria d’incorporar un Pla de fusions i agregacions municipals per als municipis de menys de 250 habitants, així com un Pla d’agrupaments municipals per als petits municipis.

 Ù

3. LA COMARCA

El segon capítol de l’informe estava dedicat a la comarca, la seva actualització i redefinició. La comissió considerava que la proposta de remodelació de l’àmbit municipal que s’inclou en l’informe, així com l’estructuració de l’àmbit supracomarcal en vegueries facilita una major definició de la posició institucional de la comarca en el conjunt de l’organització territorial de Catalunya.

Es propugnava una configuració més municipalista de la comarca, en el sentit que ha de prevaler la seva funció de suport als municipis i de gestió coordinada del territori; i una regulació prou flexible per donar cabuda a una diversitat d’intensitats i de formes en la seva projecció sobre els municipis. D’altra banda, en l’informe es feia palesa la necessitat de garantir i reforçar la presència dels alcaldes en l’organització de la comarca (Comissió d’Alcaldes) i, en conseqüència establir una composició equilibrada del consell comarcal. Per tal de poder portar a terme la reforma comarcal cal un finançament adequat  de la institució comarcal, per la qual cosa la Comissió proposava una reforma de l’actual legislació d’hisendes locals que permeti la participació de les comarques en els tributs estatals.

Pel que fa al mapa comarcal, l’informe considerà més convenient prendre com a punt de partida l’actual mapa i introdueix propostes de creació de noves comarques, així com canvis d’adscripció de municipis respecte de les comarques actuals. Les noves comarques que es proposaven són: Alta Segarra, Baix Llobregat Nord, Moianès, Segre Mitjà, Selva Marítima i Vall de Camprodon.

Ù 

4. LA VEGUERIA-PROVÍNCIA

El tercer capítol de l’esmentat informe està dedicat a l’àmbit regional: les vegueries, enteses essencialment com a ens de participació local en les funcions de planificació i coordinació general i de descentralització de l’Administració de la Generalitat i de la de l’Estat. En la reordenació d’aquest àmbit, la Comissió  s’inspirà en els criteris següents, que són també els que es tingueren en compte en el conjunt de l’informe: simplificació de les estructures administratives; atenció a la diversitat de les situacions territorials; el desplegament i l’execució coordinada; el respecte a l’autonomia local i la mínima incidència en el règim electoral general.

La Comissió optà per procedir a la refosa de l’àmbit provincial amb el regional o de vegueries. Les vegueries, doncs, substitueixen les províncies, n’assumeixen les funcions d’Administració local i de divisió per a la prestació dels serveis de l’Administració de l’Estat, que preveu la Constitució, i es configuren, al mateix temps, com a àmbits per a la descentralització de l’Administració de la Generalitat, de la qual han de ser l’eix vertebrador. La vegueria assumeix també la funció de ser circumscripció electoral per al Congrés i per al Parlament de Catalunya.

En l’informe es proposa la creació de sis vegueries, per a la delimitació de les quals pren com a punt de partida els àmbits definits en el Pla territorial general de Catalunya (1995), amb l’adscripció de les comarques a cadascuna de les sis vegueries que resulta del referit Pla: vegueria de Barcelona, vegueria del Camp de Tarragona, vegueria de la Catalunya Central, vegueria de Girona, vegueria de Ponent i vegueria de les Terres de l’Ebre.

D’altra banda, la Comissió considerà que hi ha una setena àrea territorial que és la que comprèn les comarques de l’Alt Pirineu i la Vall d’Aran, que compleix unes condicions específiques que requereixen un reconeixement i un tractament institucional diferenciat. En aquest sentit proposava la creació d’una organització funcional de caràcter representatiu del territori i, eventualment, amb participació de la Generalitat.

Finalment, cal remarcar, com indica la pròpia Comissió, que la seva proposta no es plantejava com un model tancat i immutable, ans al contrari, ho fa -com va assenyalar el propi Pau Vila- “amb el ferm convenciment que les noves realitats en l’esdevenidor no deixaran d’imposar delimitacions més ajustades a les necessitats que es presentin”.       

 Ù

III. ANÀLISI FINAL I PROPOSTES

1. ANÀLISI SOCIO-ECONÒMICA DE LA SITUACIÓ ACTUAL

El nostre país, Catalunya, és composat actualment per 41 comarques i 946 municipis, però Barcelona i el seu entorn concentra la gran part del procés d'industrialització i al voltant del 70 % de la població catalana. A la vegada també cal dir que el 60 % del territori és massa forestal i que solament un 3 % de la població activa es dedica a l'agricultura.

Trenta-vuit comarques i diferents objectius que varen ser aprovats per les Lleis d'Ordenació Territorial de 1987, unes lleis que, desprès d'intentar el consens, el corró de CiU va tirar endavant en solitari. Avui, després d’afegir-se tres comarques més podem comprovar en molts factors que cal una revisió, que cal fer modificacions, que cal una nova aposta per la vertebració del territori i que cal anar més enllà fins i tot del Pla Territorial General de Catalunya de 1995, que ja va prefigurar sis regions o vegueries anomenades “àmbits funcionals territorials”. Però Catalunya avui no pot desenvolupar-se amb propostes com les de la província única, centrades a Barcelona.

Cal tenir en compte que les decisions que afecten la determinació del model territorial de Catalunya es caracteritzen per la presència d'elevats interessos i de valors en conflicte entre els actors que prioritzen la conservació dels valors naturals i aquells que donen més importància al creixement econòmic.

Desprès de 25 anys de Constitució, Espanya ha dut a terme un  procés de descentralització, però dins de Catalunya pot sorgir un nou centralisme, el centralisme autonòmic que basa el seu centre en Barcelona amb una forta tensió vers la resta del territori. Per això també la proposta de la província única està, avui en dia, contestada per gairebé tothom.

El Govern de la Generalitat va assumir les responsabilitats de governar Catalunya. Llavors hi havia l'oportunitat històrica de desenvolupar un nou model d'Administració pública i de trencar amb els motlles arcaics heretats, procés que no és va fer correctament i ha portat a què tinguem una Administració autonòmica sobredimensionada, on ha prevalgut l'increment burocràtic sense augmentar necessàriament la qualitat del servei que reben els ciutadans, i on el pes del personal de confiança política és excessiu. Aquestes qüestions caldrà corregir-les en el futur.

La nostra Administració s'ha convertit en una eina de poder i s'ha allunyat dels ideals del servei públic. Això fa que es gasti en despesa innecessària i després no es tingui diners per atendre les necessitats reals del país, provocant un desencís de les dones i els homes que treballen en la nostra Administració, on molts han vist com el seu treball no era valorat de forma objectiva i com es promocionaven determinades persones només per les seves fidelitats polítiques. A tot això cal afegir que els Consells Comarcals han estat sovint institucions al servei del poder autonòmic central, fet que ha portat a què no s'hagi demostrat la utilitat inicial per la qual foren creats i que els independents de Catalunya creiem.

Catalunya pateix un desequilibri que és especialment patent pel que fa a la distribució d'infraestructures, un clar contrast de les comarques costaneres i orientals amb les de la Catalunya interior i meridional, comarques aquestes que han quedat molt lluny del procés industrialitzador.

Mentre que des de 1997 el creixement del PIB comarcal s'ha situat al voltant del 4 %, comarques com Les Garrigues, La Noguera, El Pallars Jussà, El Priorat, La Segarra i La Terra Alta creixen amb un ritme que no arriba al 1’5 % anual, comarques totes elles amb pèrdua absoluta de població dins del període dels anys noranta, pèrdua de població que també hem de remarcar en comarques com ara El Segrià, L'Alt Urgell, Bages, Ribera d'Ebre, Ripollès, Berguedà i també el Barcelonès (aquesta darrera per raons ben diferents), amb quasi 300.000 persones menys habitant-hi en els últims deu anys.

El nostre país mai ha estat equilibrat, dissortadament, però les polítiques que s'han aplicat i les nefastes reestructuracions del territori que s’han fet ho han agreujat encara més.

Cal però, abans de fer propostes, centrar-nos en una anàlisi d'aquests últims 10 anys, un període on no solament s'ha culminat la incorporació a l'UE, sinó que això ha implicat que l'economia catalana s'ha mogut en un marc de total llibertat de circulació de capitals amb els països de l'UE i, finalment, en el marc de la integració monetària. Aquests factors institucionals han anat acompanyats de profunds, i molt sorprenents, canvis en l'estructura i el comportament dels agents econòmics de Catalunya.   

Així es podrien esmentar l'espectacular obertura exterior de l'economia catalana, la reducció dels intercanvis amb la resta d'Espanya, la pèrdua de posicions del consum públic —així com del privat—, el predomini de la inversió productiva i la forta creació d'ocupació en la segona meitat dels anys noranta. Això sense esmentar totes les modificacions en els indicadors de convergència nominal (preus i tipus d'interès) també sorprenents, els profunds canvis demogràfics i residencials que han tingut lloc i les importants alteracions en la localització de l'activitat econòmica (tant industrial com terciària). Així mateix, no és destriable que l'envelliment de la població comenci a tenir conseqüències en el mercat de treball i que en els darrers anys Catalunya hagi registrat pèrdues absolutes de població, després d'una llarga etapa (la posterior a 1980) de creixements molt moderats.

2. EL FUTUR DE LA NOSTRA ORGANITZACIÓ TERRITORIAL

L'equilibri territorial ha d'adaptar-se a les necessitats canviants de la nostra societat amb els següents principis:

- Avaluació dels canvis econòmics, socials i demogràfics.

- Estructures de treball i producció.

- Interrelacions entre treball, cultura i oci.

- Coordinació entre àrees urbanes i zones agràries.

- Increment de la mobilitat social.

- Rapidesa en la implantació de noves estructures.

- Qualitat de vida.

- Eficàcia en els serveis.

 Ù

Principis tots ells aplicables amb un objectiu general destinat a aconseguir un desenvolupament socio-econòmic amb criteris d'equilibri social i territorial, tot evitant els defectes i els excessos que fan que determinades zones no arribin al nivell mínim de qualitat de vida i de renda per manca d'activitat econòmica, i produeixin així la despoblació de les zones d'alta muntanya. Així com que altres pateixin impactes negatius en la qualitat del medi que els envolta per una excessiva concentració de població i d'activitats econòmiques. O concentració poblacional amb reducció d'activitats econòmiques i taxes d'atur elevades, o bé disfuncions entre les activitats agrícoles tradicionals i les activitats de producció turística temporal.

Els objectius globals dels independents de Catalunya en aquesta matèria s'encaminen a: 

- Tenir un Pla d'ordenació territorial potenciador dels recursos actuals.

- Realitzar una simplificació dels plans d'acció pública amb una reducció de la despesa.

- Disposar d’una ordenació territorial amb la visió d'uns espais territorials i econòmics espanyols, mediterranis i europeus.

Cal un apropament dels serveis públics al ciutadà, que ha de desplaçar-se contínuament a Barcelona per resoldre el seus afers.

La planificació territorial ha de tenir el repte d'aconseguir una transformació social i econòmica vers la sostenibilitat, i l'administració no pot ser aliena a les fluctuacions del mercat.

Estem obligats a què l'Administració funcioni millor i costi menys diners, preveient, prenent decisions amb prou anticipació i treballant amb temps i amb vista al futur.

L'anàlisi de l'actual situació, els objectius a assolir i les distribucions territorials al llarg de la història —on no podem oblidar ni menystenir el pòsit històric del territori i la seva identitat al llarg dels anys— no podríem valorar-ho sense un marc legislatiu per a poder actuar, i això ho tenim. La pròpia Constitució Espanyola, i més concretament l'article 141.3, possibilita la creació d’establir agrupacions de municipis diferents a la província. Per altra banda, l'article 152, en tractar dels Estatuts d'Autonomia, estableix que mitjançant l'agrupació de municipis, els Estatuts podran establir circumscripcions territorials pròpies que tindran plena personalitat jurídica. Finalment trobem en l'article 3 de la llei 7/1985, Reguladora de les Bases de Règim Local, les referències a la Comarca com entitat local.

Uns municipis que han de ser unitats administratives suficientment grans i que permetin la implantació de les reformes previstes, unes comarques, entenent-les com una realitat amb base geogràfica i socio-econòmica de caràcter natural formada per agrupacions de municipis, i finalment unes vegueries-províncies que és considerin com una expansió natural del concepte comarca —un espai o àmbit territorial de descentralització de l'administració perifèrica de la Generalitat de Catalunya—, responen a una realitat històrica i cultural del país. Tot això, però, dins el principi de la Carta Europea d'ordenació del territori: “l'ordenació del territori és l'expressió espacial de la política econòmica, social, cultural i ecològica de tota la societat”.

L´establiment de les vegueries s’ha d’emmarcar, doncs, dins el context Constitucional i sens perjudici del manteniment de la divisió provincial, que caldria fer coincidir geofísicament amb el de les noves regions o vegueries (en nombre de sis o set), per tal de simplificar l’organització administrativa i política del país.

Així, doncs, concloem que l'administració pública catalana ha de restar establerts en dos nivells clarament diferenciats:

- El Local, constituït per municipis (Ajuntaments) i les comarques (Consells Comarcals).

- El Central, constituït per la Generalitat, que s'ha de descentralitzar perifèricament en regions o vegueries-províncies.

Catalunya ha de definir amb urgència un procés de desconcentració i descentralització dels serveis de la Generalitat, les comarques i les regions o vegueries s'han d'adaptar a aquests principis.

El principi de descentralització es correspon, en certa forma, al principi de subsidiarietat; és a dir, es tracta d'apropar les competències a nivells com més baixos millor i més propers al ciutadà. El que pot fer l'Administració local no ho ha de fer l'Administració autonòmica, el que pot fer l'Administració autonòmica no té perquè fer-ho l'Administració Central o l’europea.

Des dels independents de Catalunya creiem que ja ha arribat el moment de dur a terme, dins el marc de la renovació de la Constitució i de l´Estatut d’Autonomia la descentralització de la descentralització, és a dir: la descentralització dels serveis de la nostra Administració Autonòmica.

S'ha de procurar que l'Administració estigui el més prop possible de l'administrat, sens perjudici del dret de tutela dels organismes superiors. La descentralització comporta nombrosos avantatges que cal recordar com:

- El contacte més directe amb el ciutadà.

- L’adaptació de les solucions a una problemàtica territorial concreta.

- L’aparició, dins un territori, de noves idees que es poden aplicar a altres llocs.

 La descentralització ha de comportar, tanmateix, l’anàlisi acurada de: 

- Relacions laborals.

- Desenvolupament de responsabilitats.

- Implantació de l'avaluació de polítiques públiques.

- Polítiques d'acollida i de servei respecte els usuaris.

- Participació ciutadana.

- Aclarir l'abast dels serveis públics.

- Posar especial atenció a les necessitats i les expectatives dels ciutadans.

- Delegació de responsabilitats.

- Modernització de les normes de comptabilitat pública.

- Desenvolupament de les noves tecnologies de la informació i de la comunicació.

Tal i com abans s'ha esmentat, comarques i regions o vegueries-províncies han de permetre vigoritzar els sistemes secundaris de ciutats com a elements bàsics de l'organització del territori. Això permetria una transició cap una integració dels municipis en nou ordre local, sense pèrdua de la seva personalitat i identitat, basat en els sistemes urbans reals.

S'han de reforçar les comarques com a unitat bàsica en l'organització del territori, especialment pel que fa als plans generals d'ordenació urbana, per permetre la solució adient a la dimensió supralocal dels problemes.

Les comarques han de tenir competències com són: ordenació del territori i urbanisme, sanitat, serveis socials, cultura, esport, ensenyament, medi ambient.

La proposta dels independents de Catalunya, pel que fa a regions o vegueries, i tenint en compte que cal tractar qüestions que necessiten un debat amb agents del territori amb un estil participatiu i amb criteris múltiples mesurats en diferents unitats, és la següent, en número de set:

- Regió Metropolitana,

- Comarques Gironines,

- Camp de Tarragona,

- Ponent,

-Terres de l’Ebre,

- Comarques Centrals i

- Pirineu

Cal remarcar que aquesta és una possible divisió, que cal comptar amb els diferents agents presents en el territori per tal d´adaptar-s’hi, però que cal tindre en compte la singularitat de l´Estatut de Règim Especial de la Val d´Aran, desenvolupat en la Llei d´Aran de 1990.

Tot l'esperit que trasllueix aquesta proposta nostra sobre el territori no pot deixar de banda que aquelles activitats que poden ser desenvolupades pel sector privat no han de ser retingudes pel sector públic, on cal preveure especialment les següents modalitats: concessions administratives, contractacions i empreses mixtes.

En un govern modern els polítics han de marcar les estratègies i els objectius a aconseguir. Complementàriament el gestor públic professional (funcionariat i assessors externs) ha de desenvolupar la tàctica i aconseguir materialment  els objectius marcats, és a dir aconseguir l'eficiència (o sigui, la eficàcia al menor cost possible). Els límits entre ambdós camps no han de ser traspassats.

Catalunya ha de modernitzar la seva Administració, ha de vertebrar el territori i ha de descentralitzar els serveis de la Generalitat amb la creació de vegueries, potenciant els municipis amb més competències i recursos econòmics i agrupant els serveis comarcals per dotar d'un veritable contingut els Consells Comarcals.

No voldríem, a la fi, acabar aquesta Ponència sense agrair la vostra atenció i reclamar, un cop més, una mena d’allò anomenat el “Pacte Local” que necessita Catalunya, un pacte que ha d'evitar els greuges entre ciutats, descentralitzant competències a favor dels ajuntaments, juntament amb una reforma de la legislació que doni més atribucions als esmentats ens locals.

 Ù

IV. RESUM I CONCLUSIONS

1. Des del punt de vista històric, veiem com Catalunya ha sofert continues reestructuracions territorials. La consciència del fet comarcal és però, força antiga. Les comarques constitueixen avui l’element bàsic d’estructuració territorial de Catalunya, com a ens supramunicipals (i subregionals) que responen a la realitat socioeconòmica i geogràfica del país, així com a la consciència popular. En configurar-se el moviment nacional català contemporani, una de les reivindicacions centrals és la supressió de les províncies (i del departament) i la implantació de la divisió territorial en comarques; principi consagrat definitivament per les Bases de Manresa (1892), establert per la Generalitat republicana el 1936 i restablert per les lleis de 1987 i les seves ulteriors modificacions.

2. Quant als municipis, es proposa: 

a) Per als petits municipis (identificats com a tals els que compten amb menys de 1000 habitants) cal establir un règim especial, que vol afavorir tots els mecanismes de col·laboració intermunicipal per tal d’assolir dimensions més òptimes per a la prestació de serveis. En el cas dels municipis de muntanya es prendrà com a referència la xifra de 500 habitants per raons comprensibles.

b) Emprendre la correcció de nombroses disfuncionalitats del mapa municipal actual del país, ja assenyalats en l’anomenat “Informe Roca”.

c) Amb aquesta finalitat, és convenient l’elaboració d’una llei de    reordenació municipal que hauria d’incorporar un Pla d’agrupaments municipals per als petits municipis.

3. Quant a les comarques, es propugna una configuració més municipalista de la comarca, en el sentit que ha de prevaler la seva funció de suport als municipis i de gestió coordinada del territori; i una regulació prou flexible per donar cabuda a una diversitat d’intensitats i de formes en la seva projecció sobre els municipis. D’altra banda, es fa palesa la necessitat de garantir i reforçar la presència dels alcaldes en l’organització de la comarca (Comissió d’Alcaldes) i, en conseqüència establir una composició equilibrada del consell comarcal. Per tal de poder portar a terme la reforma comarcal, a la fi, cal un finançament adequat  de la institució comarcal, per la qual cosa la es proposa una reforma de l’actual legislació d’hisendes locals que permeti també la participació de les comarques en els tributs estatals. Altrament, s'han de reforçar les comarques com a unitat bàsica en l'organització del territori, especialment pel que fa als plans generals d'ordenació urbana, per permetre la solució adient a la dimensió supralocal dels problemes. Les comarques han de tenir competències com són: ordenació del territori i urbanisme, sanitat, serveis socials, cultura, esport, ensenyament, medi ambient.

4. Quant a les regions optem els independents integrats a la FIC per procedir a la refosa de l’àmbit provincial amb el regional o de vegueries. Les vegueries, doncs, substitueixen les províncies, n’assumeixen les funcions d’Administració local i de divisió per a la prestació dels serveis de l’Administració de l’Estat, que preveu la Constitució, i es configuren, al mateix temps, com a àmbits per a la descentralització de l’Administració de la Generalitat, de la qual han de ser l’eix vertebrador. La vegueria assumeix també la funció de ser circumscripció electoral per al Congrés i per al Parlament de Catalunya. Així, doncs, concloem que l'administració pública catalana ha de restar establerts en dos nivells clarament diferenciats: 

- El Local, constituït per municipis (Ajuntaments) i les comarques (Consells Comarcals).

- El Central, constituït per la Generalitat, que s'ha de descentralitzar perifèricament en regions o vegueries-províncies.

La proposta dels independents de Catalunya, pel que fa a regions o vegueries, i tot tenint en compte que cal tractar qüestions que necessiten un debat amb agents del territori amb un estil participatiu i amb criteris múltiples mesurats en diferents unitats, és la següent, en número de set:

- Regió Metropolitana,

- Comarques Gironines,

- Camp de Tarragona,

- Ponent,

- Terres de l’Ebre,

- Comarques Centrals i

- Pirineu

L´establiment de les vegueries s’ha d’emmarcar, doncs, dins el context Constitucional (l’actual o el resultant d’una desitjable revisió que ara es propugna) i sens perjudici del manteniment de la divisió provincial, que caldria fer coincidir geofísicament amb el de les noves regions o vegueries  per tal de simplificar l’organització administrativa i política del país.

5. Els objectius globals dels independents de Catalunya en aquesta matèria s'encaminen a:

Tenir un Pla d'ordenació territorial potenciador dels recursos actuals.

Realitzar una simplificació dels plans d'acció pública amb una reducció de la despesa.

Disposar d’una ordenació territorial amb la visió d'uns espais territorials i econòmics espanyols, mediterranis i europeus.

6. Des dels independents de Catalunya (FIC) creiem que ja ha arribat el moment de dur a terme, dins el marc de la renovació de la Constitució i de l´Estatut d’Autonomia la descentralització de la descentralització, és a dir: la descentralització dels serveis de la nostra Administració Autonòmica.

7. Tot l'esperit que trasllueix aquesta proposta nostra sobre el territori no pot deixar de banda, per últim, que aquelles activitats que poden ser desenvolupades pel sector privat no han de ser retingudes pel sector públic, on cal preveure especialment les següents modalitats: concessions administratives, contractacions i empreses mixtes.

Ù 

NOTES

1.- Tot ampliant alguns treballs de Pau Vila, Joan Soler i Riber enumerà aqueixes propostes en la taula adjunta a l’article “comarca” de la GEC (vol. 5, 1973). Caldria afegir-hi, encara, el projecte del Servei Geogràfic de la Mancomunitat (1919), tret a la llum per Francesc Nadal en llur contribució a la miscel·lània d’homenatge a Lluís Casassas (1993).

2.- Vegeu també La gènesi de la divisió territorial de Catalunya: edició de documents de l’Arxiu de la Ponència (1931-1936), a cura d’Enric Lluch i Oriol Nel·lo (Diputació de Barcelona, 1984).

3.- Els debats esdevinguts sota el franquisme i durant la Transició han estat recopilats per Enric Lluch i Oriol Nel·lo en El debat de la divisió territorial de Catalunya: edició d’estudis, projectes i documents (1939-1983) (Diputació de Barcelona, 1984).

4.- Val a dir que, des d'inicis dels anys vuitanta, abans i després d'aquestes lleis, el debat sobre la divisió territorial del Principat ha anat arrossegant-se esporàdicament, entre voluntat científica i rebentades estrictament partidistes. Els models avançats divergeixen força. En un extrem hi hauria les municipalies rupturistes de Lluís Casassas i Joaquim Clusa (1981), que ignoren voluntàriament l'experiència acumulada del país i opten per potenciar determinats aspectes de l'statu quo. En l'altre, la interessant regionalització de Joan Rebagliato (1989), que, tot actualitzant l'esperit de la Ponència del 31, respecta les comarques existents i proposa agrupar-les en regions remodelades. El 1991, Josep Ma. Franquet proposa la divisió territorial del país en set regions o vegueries mitjançant l’aplicació de models economètrics i gravitatoris, però amb gran coincidència amb els criteris clàssics.

5.- D’aquest projecte o informe, del qual formà part l’autor de la present Ponència, tenen gran interès la voluntat regionalitzadora (ens supracomarcals); la tendència a fixar autèntics corònims regionals (en comptes de designacions secament burocràtiques), bé que, sembla, limitant-se a assumir legislació anterior (el Pla Territorial General de Catalunya de 1995); el reconeixement de certes comarques ben reals, però obviades fins avui; la proposta de distribució competencial entre municipis, comarques i regions; i la proclivitat a la supressió dels enclavaments. Són, com a mínim, discutibles, el nombre, delimitació i designació de les regions; el criteri tecnocràtic i ultrafuncionalista amb què hom pretén modificar la delimitació de múltiples comarques, reduir dràsticament el nombre de municipis i alterar força termes municipals, sense demanar-se gaire per la motivació històrica de llur configuració ni per la voluntat i percepció dels veïns; i, més encara, la filosofia que sembla presidir tot el projecte, en una línia que -entre denúncies de tota “sacralització”- podria decantar-se a mantenir la divisió administrativo-territorial en revisió contínua, cosa que n’impossibilitaria cap funció socialment referencial ni vertebradora. Finalment, dues opcions terminològiques importants presenten un encuny característicament dipatriòtic: la renúncia apriorística al terme regió en profit del de vegueria, escudant-se en la “terminologia europea” (de la UE); i el bateig dels òrgans de govern regional com a diputacions, en un maridatge arriscat entre l’òptica nacional catalana (tradició antiprovincial) i l’espanyolisme administratiu (que els autors consideren “arrelat a Catalunya”). No hi manca tampoc la nota expressament regionalista, com ara el corònim “Catalunya Central” aplicat no pas a la regió de Tortosa, autèntica cruïlla del Països Catalans, sinó a la de Manresa-Vic. En el seu conjunt, però, es percep una influència decisiva en el futur de l’organització territorial del país. 

6.- En concret, Faió era inclòs en la Ribera d’Ebre; Nonasp, Favara i Maella, en la Terra Alta. La comarcalització de Cahner/Soler per a la GEC (1968) ratificarà aquest punt.

7.- La Vall de Benasc considerada aragonòfona per alguns autors (Sanchis Guarner, Badia i Margarit, Moll, Haensch, Veny) i catalanòfona per d'altres (Alvar, Babia, Castellanos), consta dels set municipis de Benasc (aragonès Benás), Bissaürri, Castilló de Sós, Gia, Saünc, Sessué i Vilanova d'Éssera.

8.- Sembla, però, que el mapa de Bescós tingué una primera versió del 1951; així mateix, consta que entre els mapes de l’exposició itinerant del Diccionari Alcover-Moll (1951-1956) n’hi havia un de “comarques històriques”, igualment d’àmbit pancatalà: vegeu Lupescu, Ferran. “Francesc de B. Moll, cartògraf: la cartografia lingüística en l’obra de Moll”. Llegir, núm. 41 (2003), p. 19-24.  Un altre precedent fóra el nomenclàtor de municipis adjunt a El que s’ha de saber de la llengua catalana (1a ed., 1954), de Joan Coromines, on els municipis eren agrupats en regions històrico-fàctiques i subagrupats en comarques; però l’autor no hi comarcalitzà la Franja fins al 1970.

9.- En la divisió territorial principatina de 1936, la regió “de Reus” era constituïda per les comarques de la Conca de Barberà, el Baix Camp, el Priorat i la Ribera (d’Ebre); la regió “de Tarragona”, per les comarques de l’Alt Penedès, el Garraf, el Baix Penedès, el Tarragonès i l’Alt Camp. En desestimar encertadament la primera d’aqueixes regions, la GEC refonia totes dues en la regió “de Tarragona”, exceptuant-ne la Ribera d’Ebre, que passava a la regió “de Tortosa”, així com el bloc penedesenc (Alt Penedès, Garraf  i Baix Penedès), que passava a la regió “de Barcelona”.

⁽¹⁾ Vide: J.M. FRANQUET en L'Organització territorial en vegueries: un model racional per a Catalunya. Institut d'Estudis Dertosenses. Tortosa, 1991. Pàg.30.

Ù