"El nostre objectiu és unir a tots els independents de Catalunya"

 

Noticies > Congressos > Gandesa > Ponència Nº 3

 

PONÈNCIA NÚM. 3:

Propostes per canviar l'Estatut d'Autonomia de Catalunya

 

 PONENT:

Josep Mª Pujol

 

 

Les institucions d'autogovern

 

L'organització institucional de les CCAA respon al mateix esquema que l'organització institucional de l'Estat, és a dir, s'adopten les mateixes institucions existents en l'Estat central, encara que adaptades a les circumstàncies autonòmiques. (És per això que estudiarem aquest epígraf un cop hagin acabat amb els temes del tercer apartat del programa, que fan referència als ÒRGANS DE L'ESTAT - temes 9, 10, 11 i 12-).

 

Per a l'anàlisi d'aquest epígraf, hem de partir dels articles 147, 148.1.1 i 151 de la CE.

 

L'article 147.1 CE ens diu que els Estatuts d'Autonomia, que són la norma institucional bàsica de cada CA, hauran de contenir, entre d'altres, "la denominació, organització i seu de les institucions autonòmiques pròpies".

 

Segons l'article 148.1.1º CE, "Les CCAA podran assumir competències en les següents matèries: 1. Organització de les seves institucions d'autogovern".

 

Finalment, l'article 152.1 CE determina quins són els òrgans institucionals i els requisits que s'han de seguir perquè les CCAA es puguin constituir com a tal. En principi, aquest article estava previst per a les CCAA que havien accedit a l'autonomia per la via del 151 CE, però a la pràctica, i en virtut del principi dispositiu, totes les CCAA han adoptat el mateix model.

 

Art. 152.1 CE: "En els Estatuts aprovats pel procediment a que es refereix l'article anterior, l'organització institucional es basarà en una Assemblea Legislativa, elegida per sufragi universal, d'acord amb un sistema de representació proporcional que asseguri, a més, la representació de les diverses zones del territori; un Consell de Govern amb funcions executives i administratives, i un President, elegit per l'Assemblea, entre els seus membres, i nomenat pel Rei, al que correspon la direcció del Consell de Govern, la suprema representació de la respectiva CA i la ordinària de l'Estat en aquesta. El President i els membres del Consell de Govern seran políticament responsables davant de l'Assemblea.

Un Tribunal Superior de Justícia, sens perjudici de la jurisdicció que correspon al TS, culminarà l'organització judicial en l'àmbit territorial de la CA (...)".

 

Per tant, d'acord amb aquests articles, són obligatoris els següents òrgans autonòmics:

1. Una Assemblea legislativa

2. Un Consell de Govern

3. Un President de la CA

Pel que fa al TSJ de la CA, aquest és un òrgan estatal amb seu a la CA, però no una institució pròpia d'aquesta. En conseqüència, no el tractarem.

 

A més, les CCAA poden establir les seves pròpies institucions autonòmiques. En el cas de Catalunya, aquestes són les que segueixen:

4. Una Sindicatura de Greuges

5. Una Sindicatura de Comptes

6. Un Consell Consultiu

Anem a veure quins són els trets característics d'aquests òrgans, a partir dels que trobem a l'organització central de l'Estat.

Ù

 

1. L'assemblea legislativa

a) Denominacions

b) Posició

c) Composició i règim electoral

d) Organització i funcionament

e) Estatut dels parlamentaris

f) Relacions amb l'executiu

L'assemblea legislativa rep diferents noms segons la CA: a València, Aragó, Castella-Lleó: Corts; a Cantàbria, Múrcia, Madrid, Castella: Diputació General; a Catalunya, País Basc, Galícia i Canàries: Parlament.

 

El Parlament de Catalunya, (art. 30.1 EAC) representa el poble de Catalunya i exerceix la potestat legislativa, aprova els pressupostos, impulsa i controla l'acció política i de govern i exerceix les altres competències que li siguin atribuïdes per la Constitució i, d'acord amb ella i l'Estatut, per la llei que aprovi el mateix Parlament.

 

Els Estatuts d'Autonomia no determinen el nombre exacte dels membres del Parlament territorial, sinó que estableixen un màxim i un mínim. A Catalunya no es troba regulat a l'EAC, sinó a la Llei 3/1982, del Parlament, del President i del Consell Executiu de la Generalitat, que estableix un mínim de 100 i un màxim de 150 parlamentaris. A la pràctica, n'hi ha 135.

 

L'article 152 CE demana que el sistema electoral sigui un sistema de sufragi universal, lliure, directe i secret (el mateix que l'article 68.1 CE pel Congrés de Diputats). També es prescriu també que sigui proporcional.

 

L'article 81.1 CE reserva a la Llei Orgànica la regulació del règim electoral general (STC 38/1983, de 20 de maig). Aquest ha vingut regulat per la Llei Orgànica 5/1985, del Règim Electoral General (LOREG), i és aplicable a les CCAA. Les CCAA podien matisar aquesta legislació general, però a la pràctica, els parlamentaris autonòmics són elegits pel mateix sistema electoral que pel Congrés dels Diputats: el sistema d'HONT.

 

A diferència de les Corts Generals, les assemblees legislatives de les CCAA són unicambrals. Totes tenen un funcionament de 4 anys, i es reuneixen en sessions de 8 ó 9 mesos (les de la via d'accés del 151 CE) i en sessions de 4 mesos (la resta). A Catalunya, el Parlament es reuneix en dues sessions, de setembre a desembre i de febrer a juny.

 

El Parlament s'organitza en una mesa, amb un president, dos vice-presidents i dos secretaris, en grups parlamentaris i en Juntes de Portaveus. Funciona en Ple o en Comissions, que poden ser permanents legislatives, permanents no legislatives i especials o d'investigació.

 

Els parlamentaris autonòmics, pel fet de ser representants del poble, gaudeixen d'un cert estatut (condició jurídica especial), amb la finalitat que puguin complir les funcions que tenen assignades.

- règim d'incompatibilitats: per garantir la independència.

- inviolabilitat: paraula, expressió, vot.

- immunitat: és diferent de la dels diputats del parlament central.

És la immunitat parcial, només es prohibeix detenir o retenir al parlamentari autonòmic per delictes o actes delictius comesos dins del territori de la CA, excepte que fos descobert in fraganti. Fora de la CA, seguiran el règim comú. L'òrgan judicial competent serà el TSJCA en cas que el delicte fos dins de la CA, i el TS, fora del territori d'aquesta.

 

Les funcions bàsiques del Parlament són la legislativa i l'aprovació dels pressupostos. S'admet la iniciativa legislativa popular. La funció legislativa segueix el mateix procediment que a les Corts Generals, només que sense passar pel Senat. La sanció de les lleis la realitza el President de la CA en nom del Rei, i es promulguen en el Diari Oficial de la CA.

 

Pel que fa a les relacions amb l'executiu (investidura, qüestió de confiança o moció de censura), veurem només la especificitat que es dóna en relació a la investidura: el President autonòmic es nomenat pel Rei i el Decret de nomenament va refrendat pel President del Govern.

 

La responsabilitat del President se sol·licita mitjançant la moció de censura i la qüestió de confiança. Els mecanismes de control són els ja coneguts: interpel·lacions, preguntes, proposicions no de llei o debats generals, etc.

Ù 

 

2. El Consell de Govern

 

 

És un òrgan col·legiat integrat pel President autonòmic, en el seu cas pel Vice-president, i pels consellers que són lliurement designats i cessats pel President. Li corresponen les funcions executives i administratives.

 

Als Consellers, a més d'estar integrats en el Consell de Govern, els correspon estar al davant dels Departaments o Conselleries, on són la màxima autoritat administrativa.

 

 

3. El President de la CA

 

Aquesta institució és defineix des de tres perspectives:

a) és el representant suprem de la CA;

b) és el representant ordinari de l'Estat en la CA;

c) és el cap del Consell de Govern de la CA.

a) com a representant suprem de la CA, actua com si fos el Cap d'Estat de la seva respectiva CA. Simbolitza la unitat de la CA i és l’òrgan hàbil per exterioritzar la voluntat de la mateixa davant de l'Estat, davant d'altres CCAA o dels ens locals.

 

b) com a representant ordinari de l'Estat en la CA, representa la unitat de l'Estat en la CA, entès l'Estat en el seu sentit ampli. Simbolitza alhora el principi d'autonomia i el principi de unitat. És per això que les lleis autonòmiques són promulgades pel President de la CA en nom del Rei.

 

c) com a cap del Consell de Govern de la CA, li correspon la direcció del Consell de Govern i la orientació política general de la CA. Ostenta uns poders propis, diferenciats dels que té el seu Consell de Govern:

- la definició del seu programa polític que presenta a l'Assemblea en el seu procés d'investidura;

- la facultat de formar Consell de Govern, un cop investit, i la facultat de cessament dels seus membres, sense intervenció de l'assemblea;

- facultat de presentar mocions de confiança davant de l'assemblea, amb la deliberació prèvia de l'òrgan col·legiat de Govern;

- poder de dissolució de l'assemblea sota la seva pròpia responsabilitat (només a Catalunya i al País Basc);

- és l'interlocutor vàlid entre l'executiu autonòmic que ell representa i el Parlament.

Pot delegar a un altre membre del Consell de Govern algunes de les funcions executives, però no les de naturalesa representativa.

Ù 

 

4. Una Sindicatura de Greuges

 

D'acord amb l'article 35 EAC, i sens perjudici de la institució del Defensor del Poble, el Parlament de Catalunya podrà nomenar un Síndic de Greuges per a la defensa dels drets fonamentals i de les llibertats públiques dels ciutadans, a efectes de la qual podrà supervisar les activitats de l'administració de la Generalitat. S'establiran mecanismes de coordinació amb el Defensor del Poble, i es troba regulat a la Llei14/1984, de 20 de març.

 

5. Una Sindicatura de Comptes

 

Regulada a l'article 42 de l'EAC, la Sindicatura de Comptes, també, sense perjudici de la institució central del Tribunal de Comptes, és un organisme encarregat d'assegurar el rendiment de comptes de la Generalitat, que serà sotmesa a l'aprovació del Parlament. Es troba regulada a la Llei 6/1984, de 5 de març, on es recullen també les relacions amb el Tribunal de Comptes.

 

6. Un Consell Consultiu

 

El Consell Consultiu és una organisme de caràcter consultiu  que dictamina en els casos que la llei ho determini, sobre l'adequació al present Estatut dels projectes o proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació del Parlament de Catalunya. A més, la interposició davant del TC del recurs d'inconstitucionalitat pel Consell Executiu o Govern de la Generalitat o pel Parlament de Catalunya exigirà com a requisit previ un dictamen de l'esmentat organisme (art. 41 EAC). Es troba regulat per la Llei 1/1981, de 25 de febrer.

 

 

Propostes de la Ponència:

 

1ª.-Catalunya s’atorga un text constitucional bàsic, aprovat per referèndum. I s’ integra dins l’ estat espanyol d’ acord amb les previsions establertes a la constitució espanyola.

 

Suprimir el concepte d’ estatut d’ autonomia. Ens atorguem una norma constitucional bàsica i que no ha de ser refredada per ningú. Amb la mateixa força que la Constitució Espanyola.

 

2ª.- Es conservaran les mateixes institucions que fins ara, afixin-hi  que el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya culmina el poder judicial de Catalunya.

 

3ª.- Evidentment s’establirà el llistat de competències que es podran assumir, que seran totes les que no pertanyen al estat espanyol i  aquelles que l’estat no tingui assignades en la CE.

 

4ª.- Designaran als senadors que corresponguin al territori de Catalunya.

 Ù

 

El sistema de distribució de competències

a) Conceptes

b) Sistemes de dret comparat

c) Distribució competencial CE '78

a) Conceptes(1)

El contingut de l'autonomia per a la gestió dels interessos propis de l'article 137 CE es determina en l'Estatut d'Autonomia a través de la fixació de les competències que s'assumeixen com a pròpies. Les competències són un conjunt de matèries i de poders funcional, i l'àmbit on es desenvolupa l'exercici de l'autonomia.

 

En la noció de competència, hem de distingir, doncs, el que és matèria i el que és funció. Les matèries són generalment sectors de la realitat física o econòmica, tot i que a vegades s'identifica per mitja d'institucions (fundacions) o sectors de l'ordenament (dret civil català, per exemple). En canvi, les funcions són la potestat jurídica d'actuació sobre el sector de la vida social de què es tracti.

 

Hi ha dues funcions possibles:

- la normativa, que engloba la legislativa i la reglamentària; i

- l'executiva o de gestió.

b) Els sistemes de distribució de competències en dret comparat(2)

 

Les solucions que els Estats compostos han donat al problema de la distribució de competències són molt diverses. La més característica és el sistema de llistes.

 

En el primer federalisme es va optar per un sistema d'una sola llista, on es recollien les competències que assumia la Federació. És el cas de la Constitució del 1787 dels EUA.

 

En el federalisme posterior les competències s'enumeren en diverses llistes, on es contemplen les atribucions de l'Estat federal per una banda, i les dels estats membres per una altra. N'és exemple la Constitució de Weimar de 1919, a Alemanya.

 

La Constitució federal de la República Austríaca de 1929 es decanta ja per un sistema de tres llistes, mentre que la Constitució italiana de 1947, amb una solució més simple, estableix una única llista que recull les competències assumibles per les regions.

 

Juntament al sistema de llistes, la distribució competencial s'articula sobre la base d'una clàusula residual. La clàusula residual és una norma de tancament del sistema de distribució de competències, ja que intenta determinar la titularia d'una competència que no es troba ben definida en les llistes.

 

Per altra banda, cal tenir present que les llistes de repartiment de competències generalment sempre són llistes de matèries, però la forma de distribuir-les és molt complex. En primer lloc, perquè les matèries no són mai compartiments estancs, sinó que es creuen  les unes amb les altres. En segon lloc, perquè s'acostuma a donar un repartiment de funcions en relació a la mateixa matèria.

 

(Exemples: Art. 148.1.21 CE: "Sanitat i higiene". Però, art. 149.1.16 CE: "Sanitat exterior. Bases i coordinació general de la sanitat. Legislació sobre productes farmacèutics", i art. 149.1.17 CE: "Legislació bàsica i règim econòmic de la Seguretat Social, sens perjudici de l'execució dels seus serveis per les CCAA".)

 

 

c) El sistema de distribució de competències a la CE '78

- Els articles 148 i 149

- La clàusula residual del 149.3 CE

- Competències extraestatutàries: l'art. 150 CE.

- Tipologia competencial

El marc constitucional del sistema de distribució de competències ve dissenyat pels articles 148 i 149 de la CE. Aquests preceptes recullen dues llistes, i comencen amb les fórmules següents:

 

Art. 148.1 CE: "Les Comunitats autònomes podran assumir competències en les següents matèries."

 

 

Art. 149.1 CE: "L'Estat té competència exclusiva sobre les següents matèries".

 

El redactat de l'article 148.1 CE de nou emfasitza el principi dispositiu sobre el que es fonamenta el sistema autonòmic.

 

Així, l'article 148 recull aquelles matèries sobre les que les CCAA podran assumir competències, i perquè puguin assumir-les, les hauran d'incloure en els seus respectius Estatuts d'Autonomia. Ara bé, la llista del 148 s'ha de completar amb la previsió del mateix article 148, apartat 2n.

 

D'acord amb aquest, passat el termini de 5 anys, o per les CCAA que haguessin accedit a l'autonomia per la via de l'article 151 o de la Disp. Trans. 2a., de forma immediata, les competències que els Estatuts d'Autonomia poden assumir ve donat per l'article 149 CE.

 

L'article 149.1 CE concreta aquells àmbits competencials  que garanteixen la pròpia existència de l'Estat, i per tant, no poden ser transferits a les CCAA.

 

Per tant, el nostre sistema és un sistema de dues llistes, la del 148 i la del 149, i amb una clàusula residual, continguda a l'article 149.3 CE.

 

Art. 149.3 CE: "Les matèries no atribuïdes expressament a l'Estat per aquesta Constitució podran correspondre a les CCAA, en virtut dels seus respectius Estatuts. La competència sobre les matèries que no s'hagin assumit pels Estatuts d'Autonomia correspondrà a l'Estat (...)".

 Ù

 

Aquesta clàusula té un doble abast:

1. Per una banda, possibilita que les CCAA, mitjançant els seus estatuts, puguin assumir competències sobre un ampli espai material que delimita negativament l'art. 149.1 CE: totes les matèries no atribuïdes de forma expressa a l'Estat per la CE.

 

2. per una altra, estableix que totes aquelles matèries no expressament assumides pels Estatuts correspondran a l'Estat, és a dir, es converteixen en matèries de titularitat estatal.

Juntament amb aquest sistema de distribució de competències, l'article 150 CE regula el que s'anomena la modificació extraestatutària de competències. La distribució de competències només pot ser modificada mitjançant la reforma dels Estatuts. Ara bé, per tal de flexibilitzar aquesta distribució, la CE estableix altres vies, que són les delegacions legislatives del 150.1 CE, les transferències i delegacions de l'art. 150.2 CE i les lleis d'harmonització de l'article 150.3 CE.

 

Els dos primers casos es tracta d'una ampliació de competències de les CCAA, que assumeixen matèries que eren de competència estatal. En el tercer, les lleis d’harmonització, és una limitació a les competències de les CCAA per causa de la lesió de l'interès general (es veurà en el darrer cas pràctic. No es tracta tant que coneguin exactament el seu funcionament, com que sàpiguen de la seva existència).

 

Les competències de les CA deriven directament del bloc de la constitucionalitat i no de l'Estat central. Per tant, les competències atribuïdes a les CA són indisponibles tant per l'Estat, que no les pot alterar unilateralment, com per les CA, que no poden renunciar a la seva titularitat. Per tal de defensar aquest repartiment de competències, la CE ha establert el conflicte de competències, que ha de resoldre el Tribunal Constitucional.

 

Pel que fa a la classificació de les competències(3), podem adoptar el que pren com a criteri la relació entre matèria i funció, i l'abast de cadascun d'aquests elements. Distingirem els següents tipus: competències exclusives, concurrents, compartides i indistintes.

 

Són competències exclusives aquelles en que correspon a l'Estat o a la CCAA la regulació d'una matèria i tot el conjunt de funcions sobre elles. A vegades la matèria pot estar dividida per raó del seu interès (per exemple, ports d'interès general) o per raons territorials (per exemple, aigües que discorrin per més d'un territori autonòmic). També en aquest cas podem parlar de competència exclusiva, ja que sobre una matèria prèviament delimitada s'exerciran tots els poders funcionals.

 

Són concurrents les competències en que concorren  en l'exercici de la funció legislativa tant l'Estat com la Comunitat Autònoma. Per exemple, quan l'Estat es reserva la legislació bàsica i la Generalitat assumeix el desenvolupament legislatiu i l'execució d'una determinada matèria.

 

Són compartides les competències en què es comparteix la intervenció sobre una mateixa matèria, i s'atribueix a cada un dels ens una funció diversa, de manera que mentre l'Estat assumeix tota la funció normativa, la funció executiva queda reservada a la CCAA.

 

Finalment, són indistintes les competències en les quals la intervenció sobre una mateixa matèria és atribuïda a l'Estat i a la CCAA indistintament, de manera que totes dues instàncies poden exercir tot tipus de funcions en la regulació d'aquella matèria, sense que hi hagi un criteri preferencial a favor de cap d'ells. L'exemple més clar és de la competència sobre cultura.

 

 

Propostes de la Ponència:

 

1ª.- Establir un únic llistat de competències, les que corresponent a l’ estat central. Minimitzant-les. Establint que totes les competències executives en els diferents territoris correspondrà a la regió o la nació, en el nostre cas Catalunya.

 

Es tracta de reserva les competències bàsiques a l’ estat y possibilita als estats membres o regions que puguin assumir  la resta de competències. (Bàsiques les corresponents a la defensa exterior, representació exterior, possibilitat d’ establir un poder judicial del estat o regió membre integrat dins del poder judicial estatal).

 

En definitiva l’ estat podria conservar las mateixes competències del 149 de la C.E. però respecten els drets propis de cada regió o nació.  Les nacions o regions podran assumir competències sobre immigració i emigració. Participaran conjuntament amb l’ estat per establir relacions internacionals, inclòs poder establir dins de les delegacions estatals establir delegacions pròpies. Assumir el comandament de les forces armades dins del la nació o regió. Constituir el propi consell del poder judicial de la nació o regió, integrat dins del Consejo General del Poder Judicial Español. Els plets culminaran dins de la Regió o Nació davant del Tribunal Superior de Justícia, sens perjudici de la facultat unificadora que podrà tenir el Tribunal Supremo del estado español.

           

La legislació civil serà competència estatal a excepció de las nacions o regions que l’ assumeixin i el desenvolupin.

           

Així amb la resta de competències que defineix la constitució.

             

2ª.- Es a dir establir i possibilitar una única administració dins de cada territori, des de un punt de vista administratiu, suprimint la dualitat actual.

 Ù

 

La articulació territorial del poder. Reconeixement de las diferents nacions dins l’ estat espanyol.

 

L'Estat està composat per tres elements essencials, de manera que l'inexistència d'algun d'ells comportaria l'inexistència del propi Estat en el seu sentit jurídic i modern. Es tracta de la nació com element o base humana d'aquest; del territori, com a base física; i del poder, amb un seguit de característiques de les quals la més important n'és la sobirania.

 

 

1.-  Segons l'articulació territorial del poder, la doctrina senyala:

 

1. Estat simple o unitari: Que a la vegada es pot dividir entre centralitzat i descentralitzat.

 

L'Estat unitari es caracteritza perquè la seva organització descansa sobre l'existència d'un sol centre de poder, d'un únic nucli de decisió que s'imposa única i exclusivament en tot el territori nacional. Aquest poder central arriba a tots els ciutadans a través dels diferents òrgans territorials de l'Estat, que es troben en relació de directa subordinació amb el poder central.

 

L'Estat unitari és compatible amb la descentralització, que permet concedir certa llibertat de decisió a les col·lectivitats locals, sense arribar a la plena autonomia. La descentralització admet diferents graus, que oscil·la entre l'Estat unitari simple i l'Estat federal. Entre aquestes formes jurídiques, torbaríem l'Estat regional, del que l'Estat de les autonomies en seria una modalitat(4).

 

2. Estat compost: L'exponent més clar és l'Estat federal, que inclou una pluralitat d'ens dotats de poder polític.

 

L'Estat federal sorgeix històricament amb la Constitució americana de 1787, i és una associació d'Estats que mantenen entre sí vinculacions jurídico-polítiques. Era la la solució adoptada per diferents Estats que buscaven unir-se per raó d'uns interessos econòmics, geogràfics, socials, militars, etc. El procés cap a l'Estat federal passà per una etapa prèvia, la Confederació, que es va demostrar com inestable i per tant, com una forma d'organització temporal (als EUA, des del 1778 al 1787).

 

A partir de l'experiència nord-americana, l'Estat federal es va utilitzar per un procés invers, és a dir, es va aplicar a Estats unitaris en vies de descentralització.

 

Com a trets distintius d'un Estat federal, podem assenyalar els següents:

a) L'existència d'una constitució federal i de tantes constitucions com Estats membres, que dissenyen la seva pròpia clàusula de reforma.

 

b) Un sistema de distribució de competències entre l'Estat federal i els Estats membres, que atribueix la clàusula residual en favor dels estats membres.

 

c) Un Parlament bicameral, en el que una de les Cambres representi a la població de la Federació i la segona, als Estats membres.

 

d) Un òrgan jurisdiccional federal, per dirimir els conflictes entre l'Estat federal i els Estats membres, o bé entre aquests.

No podem deixar d'assenyalar que aquests elements es poden donar també en Estats unitaris descentralitzats, i que algunes d'ells no es troben en tots els Estats federals.

Com a exemples d'Estats federals tenim el ja esmentat cas dels EUA, Suissa, la República Federal Alemanya, Bèlgica, etc(5).

 2.- El Poble

En general s'entén com a poble el grup humà estable sobre el que l'Estat s'organitza, concepte que coincidiria pràcticament amb el de nació.

 

Per al Dret Constitucional, la idea de poble no pot confondre's amb la de població -en sentit geogràfic o antropològic -. El poble, políticament considerat, és un concepte que s'explica per la seva relació amb el poder, i així, hem observat que ha evolucionat des de ser el conjunt dels súbdits i per tant objecte de la política, a ser subjecte actiu de la mateixa, a ser capaç de constituir el seu propi Estat i arribar a ser el titular del poder constituent. En són un exemple clar les primeres paraules de la Constitució Americana -"Nosaltres, el poble dels EUA, promulguem i establim aquesta Constitució...- o bé les primeres paraules de la nostra Constitució -"La Nació espanyola, desitjant establir la justícia, la llibertat i la seguretat i promoure el bé de quants la integren, en ús de la seva sobirania, proclama la seva voluntat de ... (Preàmbul)-.

 

Per tant, podríem definir el poble com el conjunt estable de persones establertes en un territori que constitueixen una comunitat política i cultural, amb capacitat de decidir sobre la seva pròpia organització (és a dir, que s'autoorganitza amb un sistema de normes jurídiques)(6).

 

Pel que fa al concepte de nació, LUCAS VERDÚ entén per nació "la comunitat que, arrancant d'un passat històric comú i mitjançant la síntesi de diversos elements, importants, però no exclusius, intenta, i ho assoleix a vegades, constituir-se en Estat".

 

D'aquesta noció, poden extreure l'aspiració de les nacions de dotar-se d'una organització política estatal, i l'existència d'un sentiment de diferència dels individus que composen la nació respecte d'altres agrupacions nacionals. En aquest sentit, la diferència s'ha fonamentat en uns elements objectius, com poden ser la raça, la ètnia, la llengua, la història, la cultura, o la religió comuns - tesis alemanya -, i en un element subjectiu, la voluntat de ser una nació, o, si es vol, un projecte de vida en comú - tesis francesa-(7).

 

Des de la perspectiva de la relació Estat-Nació, hem de dir que l'aspiració de tot Estat és la de construir una sola nació dins del seu àmbit. L'existència de diversos grups nacionals pot se un element potencialment debilitador, però alhora es poden integrar en l'estructura de l'Estat mitjançant les estructures territorials descentralitzades, o fins i tot amb el federalisme(8).

 

Els problemes que planteja aquesta relació és si a tota nació li pot i li ha de correspondre un Estat. Per altra banda, es planteja també que és primer, si la nació o l'Estat. Una nació abans que un estat seria el cas francès, mentre que els EUA ens donen un exemple d'un Estat que és abans que una nació, i el mateix seria aplicable als estat que han sorgit després del procés de descolonització(9).

 

Finalment, cal dir que els termes nació i poble són utilitzats indistintament a la Constitució Espanyola de 1978. Aquest ús era també sinònim fins a l'època de la Revolució Francesa de 1789, quan es va formular la distinció per SIEYÉS, i que diferencia el poble - la massa inculta i no propietària) de la nació, constituïda només pels ciutadans, és a dir, pels que gaudeixen de drets polítics. Aquesta distinció serà la base, en l'Estat lliberal, per establir un sufragi censitari(10).

Ù 

3) La sobirania popular en la CE

La fórmula del nostre art. 1.2 CE té com a antecedent directe l'article 3 del text constitucional francès del 1946: "La sobirania nacional pertany al poble, que l'exerceix per mitjà dels seus representants o per via del referèndum".

 

Actualment, per tant, entenem que la radicació última del poder resideix en el poble, considerat com cadascun dels individus integrats en una determinada comunitat. La distinció entre sobirania nacional i sobirania popular ha perdut bona part del seu sentit, i per la Constitució espanyola, sobirania nacional i sobirania popular són una mateixa cosa.

 

En l'article 2 es diu que la nació espanyola és del tot indivisible:

 

Art. 2.- La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comú i indivisible de tots els espanyols, ...

 

En primer lloc, veiem que la nació és una dada prèvia a la Constitució, i que li serveix de fonament. Aquesta pàtria no és un concepte abstracte, sinó que està integrada per tots els espanyols. És per això que la justícia emana del poble i que les Corts representen al poble espanyol.

 

Però alhora, aquest article planteja el tema de la sobirania des d'un enfocament  molt més actual. Si diu que la Nació és única, també hi haurà una única sobirania, i per tant no admet sobiranies regionals. El subjecte de la sobirania són tots els espanyols, considerats no en la divisió de nacionalitats i regions, sinó com poble espanyol unitari.

 

Propostes de la ponència:

 

1ª.- Modificar l’ article 2 de la constitució. Senyalar que l’ estat espanyol es un estat compost per diferents nacions, reconeixen a aquestes nacions el dret a autoorganizatse d’ acord amb el que diu la constitució.

 

2ª.- Establir que aquesta capacitat d’ autoorganització tindrà lloc atorgant-se un text constitucional bàsic.

 

 

Realitat constitucional : L'ESTAT AUTONÒMIC I ESTATUT D'AUTONOMIA DE CATALUNYA . Principis constitucionals. 

 

L'Estat autonòmic

a) Estat descentralitzat: Estat autonòmic

b) Referències constitucionals: art. 2 CE + Títol VIII

c) Principi dispositiu: conseqüències (3).

d) Condicions i procediments d'accés a l'autonomia.

Espanya és un Estat políticament descentralitzat, és a dir, existeixen una pluralitat de centres de govern, políticament independents, que actuen sobre el mateix territori segons un repartiment de les funcions a realitzar(11).

 

La Constitució espanyola de 1978 no defineix en cap moment de forma expressa el model d'organització territorial de l'Estat en què es fonamenta, a diferència del que succeeix en altres textos fonamentals del dret comparat (Estat federal, Estat regional, Confederació, etc.) o del dret històric (l'Estat integral de la II. República). De tota manera, la definició del tipus d'Estat no es decisiva, i el nostre model d'Estat es denomina Estat autonòmic.

 

Les referències a l'organització territorial de l'Estat les trobem a l'article 2 CE i al Títol VIII. En l'article 2 s'estableixen els principis bàsics del model; el Títol VIII preveu els seus trets generals.

 

La característica més rellevant d'aquest model d'Estat és que té un caràcter potencial, obert, en el sentit que la Constitució no el fixa de manera imperativa i general, sinó que la seva posada en marxa depèn de les decisions posteriors que es plasmaran, fonamentalment, en els Estatuts d'autonomia. D'aquest caràcter obert no s'ha de concloure que hi hagi una absoluta indeterminació pel que fa al model de l'Estat, sinó que la norma conté només els elements bàsics.

 

Aquest tret bàsic de l'Estat autonòmic és el que s'anomena el principi dispositiu. Vol dir que correspon a cada territori la facultat de decidir el seu accés o no a l'autonomia, i a partir d'aquesta decisió s'omplirà de contingut el sistema autonòmic.

 

Conseqüències del principi dispositiu:

 

1. La Constitució renuncia a delimitar directament els diferents territoris autònoms que han d'integrar l'Estat -a diferència del sistema italià, on s'enumeren les regions que conformen l'Estat, o el sistema de la RFA-. No s'ha dissenyat un mapa autonòmic, sinó que s'ha remès als territoris interessats la decisió de transformar-se o no en una CCAA. Aquesta disponibilitat es troba restringida per dos preceptes constitucionals: l'article 143.1 i l'article 144 CE.

 

2. La CE no estableix cap termini perquè s'adopti la decisió autonòmica. De la flexibilitat d'aquesta disposició es va produir una prolongació en el temps del període constituent.

 

3. La diversitat autonòmica resulta necessàriament de la pròpia previsió constitucional pel que fa al tema de les competències. No totes les CCAA poden assumir des del primer moment el màxim de competències que permet la Constitució, sinó que depèn del procediment d'accés a l'autonomia que hagin seguit.

 

Per altra banda, la CE es limita a assenyalar el màxim de competències que poden assumir les CCAA, però no les imposa, per la qual cosa, els territoris poden assumir unes determinades competències i rebutjar-ne unes altres.

 

En conclusió, es dóna una HETEREOGENEITAT I DIVERSITAT en el contingut i conformació del mapa autonòmic.

 

La creació d'una comunitat autònoma és el resultat d'un procés que inclou dues grans fases:  

a) La iniciativa autonòmica.- Es tracta de concretar els subjectes del dret a l'autonomia que l'article 2 CE atribueix genèricament a les "nacionalitats i regions". Un cop concretats, aquests poden decidir exercir el seu dret a constituir-se en CA.

 

b) L'elaboració de l'Estatut d'Autonomia.- Es tracta essencialment d'establir la norma bàsica per la qual, dins del marc de les previsions constitucionals, es regirà la comunitat autònoma que es crea.

Per poder exercir la iniciativa autonòmica, la CE exigeix als territoris corresponents que compleixin alguna d'aquestes tres condicions (art. 143 CE):

a) Que es tracti de províncies limítrofes amb característiques històriques, culturals i econòmiques comunes; o bé

 

b) que es tracti de territoris insulars; o bé

 

c) que sigui una província amb entitat regional històrica.

 

En el cas que el territori que vulgui accedir a l'autonomia no compleixi alguna d'aquestes condicions, només podrà iniciar el procés amb l'autorització de les Corts Generals, a través de llei orgànica (art. 144 CE).

 

A partir d'aquestes condicions, la CE ha previst diversos procediments per exercir la iniciativa autonòmica:

1. Un procediment general (art. 143.2 CE i DT 1a. CE)

 

2. Procediments especials (art. 151 CE i DT 2a. CE, principalment)

 

3. Una clàusula de tancament que permet a les Corts intervenir en casos excepcionals (art. 144 CE).

Catalunya va accedir a l'autonomia per la via establerta a la DT 2a. CE, que preveu un tràmit molt simple per a aquells territoris que en el passat haguessin plebiscitat un estatut d'autonomia (Catalunya, el País Basc i Galícia), i en els quals es pressuposa una forta i consolidada voluntat d'autogovern.

 

L'únic requisit per a l'exercici de la iniciativa autonòmica consisteix en l'acord que han de prendre, per majoria absoluta, els consells de govern dels respectius règims d'autonomia provisional. Un cop manifestada així la voluntat autonòmica, els seus efectes s'equiparen a la iniciativa exercida per la via especial de l'art. 151 CE, molt més costosa, i permet que els estatuts d'autonomia assumeixin un paquet de competències molt més important que el que podria assumir si seguís el procediment general (art. 143 CE + art. 148.1 CE)(12)

Ù 

 

Principis constitucionals

 

Es troben recollits a l'article 2 CE:

 

Art. 2 CE.- La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola, pàtria comú i indivisible de tots els espanyols, i reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions que la integren i la solidaritat entre totes elles.  

 

D'aquest article se'n deriven, d'una banda, dos principis indissociables: la unitat i l'autonomia (STC 76/1983, de 5 d'agost, fj 3); i per altra, el principi de solidaritat.

 

Aquests principis troben el seu contingut en altres preceptes constitucionals. Tot seguit estudiarem cadascun d'aquests principis, com s'integren i com es comptabilitzen.

 

 

1.- El principi d'autonomia

 

El principi d'autonomia es troba recollit en dos articles:  en l'article 2 CE i en l'article 137 CE, que encapçala el Títol VIII de la CE, "De l'organització territorial de l'Estat".

 

Art. 2 CE: "La Constitució (...) reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i de les regions (...)".

 

Art. 137 CE: "L'Estat s'organitza territorialment en municipis, en províncies i en les Comunitats Autònomes que es constitueixin. Totes aquestes entitats gaudeixen d'autonomia per a la gestió dels interessos respectius".

 

La diferència entre aquests dos articles és que fan referència dos moments diferents de l'autonomia. L'article 2 CE consisteix en el dret que tenen els territoris que es consideren nacionalitats o regions de convertir-se en CCAA, mentre que l'article 137 CE fa referència més aviat a un principi organitzatiu, resultat de l'exercici del dret a l'autonomia de les nacionalitats i regions de l'article 2 CE.

 

El principi d'autonomia suposa que l'Estat es construeix sobre la base d'un doble nivell de govern, el Govern central i les CCAA. Per tant, les CA, com a instància territorial de poder, són entitats polítiques dotades d'institucions i poders d'autogovern, és a dir, que tenen caràcter estatal. Això es tradueix en:

 

a) les CCAA són centres de govern, amb capacitat política autònoma: les CCAA disposen de les seves pròpies institucions representatives i executives, independents de les de l'Estat central, i en funció d'aquest caràcter tenen capacitat per establir les seves pròpies orientacions polítiques. Aquesta capacitat es fa efectiva, però, en l'àmbit de les seves pròpies competències.

 

També és possible expressar la voluntat política autònoma de la CCAA en les institucions centrals de l'Estat mitjançant els instruments de participació que preveu la Constitució: la iniciativa legislativa davant les Corts, la participació al Senat, o fins i tot mitjançant contactes no previstos a la Constitució, com ara les conferències sectorials.

 

b) les CCAA tenen potestats estatals: vol dir que disposen de poders de naturalesa estatal, però que només els podran exercir dins del marge de les seves competències.

En conseqüència: 

1. tenen capacitat per autoorganitzar-se, i poden dissenyar el seu propi model d'organització institucional a partir de les previsions generals contingudes en la CE (esp. art. 152.1 CE), i les específiques del respectiu estatut d'autonomia (art. 148.1 CE i 9.1 EAC);

 

2. tenen potestat legislativa, que els permet adoptar normes jurídiques generals amb valor i força de llei;

 

3. tenen potestat executiva, tant en la seva vessant governamental o de direcció política com administrativa i de gestió.

Actualment, Espanya està composta per 17 Comunitats Autònomes.

 Ù

 

2.- El principi d'unitat

 

La unitat indica que Espanya forma un sol Estat, una única entitat a la qual es reconeixen els atributs propis dels Estats. És una única entitat constitucional, que disposa d'una sèrie d'òrgans i institucions de caràcter comú i general que representen el conjunt i que actuen sobre ell de manera immediata i directa.

 

La unitat de l'Estat significa, fonamentalment, tres qüestions:

(a) Un règim político-constitucional uniforme.

(b) La unitat econòmica del territori estatal.

(c) El funcionament harmònic del conjunt.

 

(a) Un règim político-constitucional uniforme o principis d'integració constitucional: Aquest aspecte significa, alhora, tres coses:

1.- Que les CCAA han d'organitzar el seu règim institucional segons uns criteris generals fixats per la Constitució (art. 152.1 CE), que, en síntesi, són els mateixos que presideixen l'organització de l'Estat en el seu nivell central. Ens referim a l'existència de les principals institucions autonòmiques - Parlament, President, Govern -, la democràcia representativa, el sistema parlamentari de Govern, etc.

 

2.- Que la Constitució no distingeix entre les diverses CCAA, sinó que preveu una única fórmula organitzativa d'autogovern. Del fet que hi hagi diferències pel que fa a l'accés a l'autonomia no es deriva que les CCAA tinguin una diferent posició político-constitucional.

 

3.- Que tots els ciutadans gaudeixen de la mateixa posició jurídica davant dels poders públics, tant de l'Estat com de les CCAA. En això precisament consisteix el principi d'igualtat de drets i deures dels ciutadans que conté la Constitució. Tanmateix, com ha deixat dit el TC, la igualtat no significa la uniformitat (STC 37/1981, de 16 de novembre, fj 2).

(b) La unitat econòmica del territori estatal o el principi d'unitat de mercat: Aquesta unitat ha de permetre, per un costat, una direcció unitària de l'economia, i per altra, que tots els agents econòmics es trobin amb un mateix marc on desenvolupar l'activitat econòmica. Aquest principi troba el seu reflex a la Constitució en els següents aspectes: 

1.- Existeix un marc jurídic unitari per a la realització d'activitats econòmiques (art. 33 CE: dret a la propietat privada i a l'herència, art. 38 CE: llibertat d'empresa en el marc de l'economia de mercat, art. 128 CE: subordinació de la riquesa del país a l'interès general, art. 131 CE: planificació per part de l'Estat de l'activitat econòmica general, etc.).

 

2.- La Constitució atribueix a l'Estat un conjunt de competències per a realitzar determinades activitats de transcendència econòmica general i per dirigir, amb caràcter unitari, la política econòmica (art. 149.1.13 CE, per exemple: "ordenació general de l'economia")

 

3.- S'assegura la llibertat de circulació de persones i béns en tot el territori estatal. La llibertat de circulació de factors de producció s'ha d'emmarcar, a més, en l'àmbit més ampli de les Comunitats Europees.

(c) El funcionament harmònic del conjunt es pretén assegurar dissenyant un sistema de relacions entre els dos nivells de govern a través de tres mecanismes:

1.- Establiment d'un determinat sistema de distribució de competències entre les dues instàncies;

 

2.- Previsió de determinades fórmules de participació;

 

3.- Mitjançant les relacions de conflicte, és a dir, amb la previsió de fórmules pacífiques de resolució de les controvèrsies que sorgeixin, sense posar en risc la unitat i sense comprometre la viabilitat del funcionament en el seu conjunt.

El principi d'autonomia i d'unitat són dues cares d'una mateixa moneda, de manera que tots dos es limiten i condicionen recíprocament: la unitat ha de respectar la pluralitat i la diversitat, i la pluralitat s'ha d'integrar en harmònicament en la unitat.

 Ù

 

3.- El principi de solidaritat

 

El principi de solidaritat apareix no sols en l'article 2 CE com la regla bàsica que ha d'inspirar la relació de totes les parts que integren l'Estat, sinó que també el podem trobar en altres parts de la Constitució, com a principi que ha de presidir certes actuacions dels poders públics (art. 138.1 CE, art. 156.1 CE, art. 158 CE, etc.).

 

La solidaritat, en l'Estat autonòmic, significa que la persecució de l'interès general i la realització dels valors constitucionals pertanyen i obliguen de la mateixa manera tots els poders públics, tant l'Estat com les CA. L'interès general obliga a totes aquestes instàncies, però no és exclusiu de cap d'elles.

 

D'aquest principi general de solidaritat neix un deure general de col·laboració entre tots els poders (per exemple, en l'intercanvi mutu d'informació). Per altra banda, suposa també l'exigència que cada part del conjunt respecti els interessos que legítimament són propis dels altres. En aquest darrer sentit, el principi de solidaritat es constitueix en un límit negatiu a l'exercici legítim de les competències de cada instància.

 

Donat que es tracta d'un deure jurídic, el seu compliment serà controlat pels tribunals i, especialment, pel Tribunal Constitucional.

 

Propostes de la ponència:

1ª.- Modificar la constitució establint normes bàsiques, reconeixen les regions y las nacions existents dins de l’ estat espanyol.

2ª.- Reconèixer el principi d’ autoorganitzacio de les diferents nacions. Reconeixent el principi d’ autonomia política de les regions. Dons les regions son una cosa diferent. Catalunya es una nació.

3ª.- Transforma el principi d’ unitat en un principi diferent, en un principi de col·laboració per a evitar l’ existència de diferent tractament dels ciutadans.

4ª.- Conservar el principi de solidaritat.

 

(1) ENOCH ALBERTIÍ et altres, op. cit., pàg. 199 i 200.

(2) F. FERNANDEZ SEGADO, El régimen constitucional español, Ed. Dykinson, Madrid, 1992, pàgs. 907 i ss.

(3) ENOCH ALBERTÍ et altres, op. cit., pàg. 208.

(4) SANCHEZ FERRIZ, R., op. cit., pg. 287-288.

(5) AGUILERA DE PRAT, C.R., i VILANOVA, P., op. cit., pgs. 259 a 265.

(6) SANCHEZ AGESTA, op. cit. , pàg. 116 i SANCHEZ FERRIZ, op. cit., pg. 192. És una fusió de les dues definicions.

(7) Per les tesis alemanya i francesa, HAURIOU, A., op. cit., pg. 119. La definició de LUCAS VERDÚ es troba a SANCHEZ FERRIZ, op. cit., pg. 200-201.

(8) AGUILERA, C.R., i VILANOVA, P., op. cit., pg. 20-231.

(9) HAURIOU, A., op. cit., pg. 122 a 126.

(10) SANCHEZ FERRIZ, R., op. cit., pg. 201.

(11) Segons ENOCH ALBERTÍ ET ALTRES, el model espanyol és un tipus d'Estat compost, ni unitari, ni unitari descentralitzat. Manual de Dret Públic de Catalunya, Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 1992, pàg. 50.

(12) E. ALBERTI et altres, Op. cit., pàgs. 52 i 53.

Ù